2022年4月2日最高人民法院发布《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》对民事诉讼法司法解释进行修订，本次民诉法解释修订的基本上是根据《中华人民共和国民事诉讼法》修改做出的局部调整，因此本文就新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》做出一定的解读和思考。

2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的决定。《民事诉讼法》自1991年七届人大第四次会议通过以来，先后于2007年、2012年、2017年进行了三次修订。本次为第四次修订。在程序正义越来越得到重视的今天，《民事诉讼法》的修订对法官、当事人以及律师处理民商事纠纷影响深远，我们有必要对此加以关注。

一、《民事诉讼法》修改的缘起

虽然本次《民事诉讼法》修订是紧随着《民法典》，但根本目的却不是为了实现与《民法典》的衔接，而是为了适应人民群众对公正、高效、便捷解纷的司法需求¹。简而言之，就是通过繁简分流、简案快审的方式解决我国当前案多人少的矛盾。

案多人少是法院多年来面临的困境。在案件数量上，我国改革开放实现了社会主义市场经济的蓬勃发展，随之而来的民事案件数量也呈现爆炸型增长。再加上全面推行立案登记制改革，我国民事案件数量在2015年首次进入千万级别，且至今依旧保持高位运行²；在法官数量上，致力于实现法官队伍正规化、专业化、职业化，为专业化法官队伍建设创造良好条件的员额制改革使法官人数由20万人骤减至12万人。以2019年上半年数据为例，全国每万人配置的员额法官人数不到1人³。由此来看，我国案多人少的矛盾比较突出。

在民事案件数量保持增长、法官员额提升难以一蹴而就的现实情形下，如何妥善解决案多人少问题就成为司法上的挑战。最高人民法院将重心放在民事诉讼程序的改革上，通过程序上的繁简分流减轻法院案件压力。早在2016年，《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》就提出“实现简案快审、繁案精审”；2019年《最高人民法院关于建设一站式多元纠纷解决机制一站式诉讼服务重心的意见》强调“普遍开展一审案件繁简分流工作，探索二审案件的繁简分流”；2019年12月经全国人大常委会授权，《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》（以下简称《试点方案》）和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》）2020年开始在全国范围内开展为期两年的试点。

2021年10月19日，在试点授权即将到期前，由最高人民法院主导的《民事诉讼法（草案）》提请第十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议。本次《民事诉讼法》的修订正是对《试点方案》和《实施办法》的经验总结。

¹ 参见周强：关于《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》的说明。

² 2021年，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3351.6万件。参见周强：《最高人民法院工作报告》，载《人民日报》2022年3月16日第2版。

³ 参见任重：“‘案多人少’的成因与出路—对本轮民事诉讼法修正之省思”，《法学评论》2022年第2期，第139页。

二、《民事诉讼法》修改的解读

本次《民事诉讼法》总共修订十六点⁴，除了第十六点修改是与《民法典》表述上保持一致的需要，其余十五点修改实质上是对2019年繁简分流改革成果的制度体现，主要表现在以下五个方面：

（一）完善在线诉讼及送达规则

《民事诉讼法》第十六条⁵将在线诉讼确立为一项基本原则，从立法上明确在线诉讼与线下诉讼具有同等法律效力。其实我国在线诉讼的开始并不起源于新冠疫情的客观需要，疫情只是加速了在线诉讼的发展。2017年第一家互联网法院杭州互联网法院成立就标志着我国正式开启了在线诉讼之路；随后最高人民法院2018年发布了《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》，2020年发布了《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》，2021年发布了《人民法院在线诉讼规则》，同步配套发布的第十一批《人民法院司法改革案例》就是以“互联网司法建设”为主题，通过12个典型案例展现人民法院推进互联网司法的生动实践和有益经验。在线诉讼呈现扩大化和精细化趋势，很多民事诉讼法学者已经呼吁国家制定专门的电子诉讼法。

《民事诉讼法》第九十条⁶完善了电子送达规则。在遵循当事人自愿原则的基础上，加大了电子送达适用力度，允许对判决书、裁定书、调解书适用电子送达。第九十五条第一款⁷缩短了公告送达时间，将公告送达期限从60天缩短为30天。送达制度的变化明显是为了提升诉讼效率，降低诉讼成本。

⁴ 详见全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定(2021)。

⁵ 《民事诉讼法》第十六条规定：“经当事人同意，民事诉讼活动可以通过信息网络平台在线进行。民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力。”

⁶ 《民事诉讼法》第九十条规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用能够确认其收悉的电子方式送达诉讼文书。通过电子方式送达的判决书、裁定书、调解书，受送达人提出需要纸质文书的，人民法院应当提供。采用前款方式送达的，以送达信息到达受送达人特定系统的日期为送达日期。“

⁷ 《民事诉讼法》第九十五条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。”

（二）扩大独任制适用范围

《民事诉讼法》第四十条第二款⁸建立了独任制普通程序审理模式。对于基层人民法院审理的“基本事实清楚、权利义务关系明确”的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理，解除独任制与简易程序的严格绑定。第四十一条第二款⁹建立了二审独任制审理模式。中级、专门人民法院对一审以简易程序结案的上诉案件和裁定类上诉案件，满足“事实清楚，权利义务关系明确”条件的，可以采用独任制审理。第四十二条¹⁰加强了对独任制适用的制约监督。独任制适用范围扩大的目的在于改善法院员额制改革所造成法官数量不足的尴尬局面。

⁸ 《民事诉讼法》第四十条第二款规定：“适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理。”

⁹ 《民事诉讼法》第四十一条第二款规定：“中级人民法院对第一审适用简易程序审结或者不服裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，经双方当事人同意，可以由审判员一人独任审理。”

¹⁰ 《民事诉讼法》第四十二条规定：“人民法院审理下列民事案件，不得由审判员一人独任审理：（一）涉及国家利益、社会公共利益的案件；（二）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件；（三）人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的案件；（四）属于新类型或者疑难复杂的案件；（五）法律规定应当组成合议庭审理的案件；（六）其他不宜由审判员一人独任审理的案件。”

（三）完善简易程序规则

《民事诉讼法》第四十条第二款删除“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”中的“争议不大”，第一百六十四条¹¹缩短了简易程序的审理期限。原来最长期限可达6个月，现缩短为最长4个月。这也是为了简案快审，将更多的案件能够纳入到简易程序审理中，同时通过缩短审限达到提升诉讼效率的目的。

¹¹ 《民事诉讼法》第一百六十四条规定：“人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。”

（四）完善小额诉讼程序

《民事诉讼法》第一百六十五条¹²完善了小额诉讼程序的适用范围和方式。将适用案件类型限定为“金钱给付”案件，适用标的额从原来的“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”提升到“百分之五十以下”。新增当事人合意选择适用模式，将标的额上限提升到“年平均工资两倍以下”，进一步降低小额诉讼程序适用门槛，加大适用力度，通过发挥小额诉讼程序便捷、高效、一次性终局解纷的制度优势来实现繁简分流的目的。第一百六十六条¹³明确了不得适用小额诉讼程序的案件。规定对确权类、涉外、需要评估鉴定、一方当事人下落不明、提出反诉等六种情形的纠纷不得适用小额诉讼程序，这也就意味着知识产权案件标的额符合要求也可以适用小额诉讼程序。第一百六十七条¹⁴和第一百六十八条¹⁵简化了小额诉讼案件审理方式。一般应当一次开庭审结并当庭宣判。审理期限从原来的3个月缩短为2个月，进一步降低当事人诉讼成本，提高审理效率。第一百六十九条¹⁶赋予当事人程序异议权。当事人认为案件不符合适用小额诉讼程序条件的，可以向人民法院提出异议，经审查异议成立，应当转换审理程序，有效保障当事人的程序异议权，加强对程序适用的制约监督。

¹² 《民事诉讼法》第一百六十五条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单金钱给付民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之五十以下的，适用小额诉讼的程序审理，实行一审终审。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定的民事案件，标的额超过各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之五十但在二倍以下的，当事人双方也可以约定适用小额诉讼的程序。”

¹³ 《民事诉讼法》第一百六十六条规定：“人民法院审理下列民事案件，不适用小额诉讼的程序：（一）人身关系、财产确权案件；（二）涉外案件；（三）需要评估、鉴定或者对诉前评估、鉴定结果有异议的案件；（四）一方当事人下落不明的案件；（五）当事人提出反诉的案件；（六）其他不宜适用小额诉讼的程序审理的案件。”

¹⁴ 《民事诉讼法》第一百六十七条规定：“人民法院适用小额诉讼的程序审理案件，可以一次开庭审结并且当庭宣判。”

¹⁵ 《民事诉讼法》第一百六十八条规定：“人民法院适用小额诉讼的程序审理案件，应当在立案之日起两个月内审结。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。”

¹⁶ 《民事诉讼法》第一百六十九条规定：“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用小额诉讼的程序的，应当适用简易程序的其他规定审理或者裁定转为普通程序。当事人认为案件适用小额诉讼的程序审理违反法律规定的，可以向人民法院提出异议。人民法院对当事人提出的异议应当审查，异议成立的，应当适用简易程序的其他规定审理或者裁定转为普通程序；异议不成立的，裁定驳回。”

（五）优化司法确认程序

《民事诉讼法》第二百零一条¹⁷扩大了司法确认程序适用范围。将司法确认程序适用范围从原来的仅限于“人民调解协议”扩展至“依法设立的调解组织或者依法任职的调解员主持达成的调解协议”，允许中级人民法院和专门人民法院受理符合级别管辖和专门管辖标准的司法确认申请。这也是为了拓宽诉讼外解决纠纷的多元化路径，减少民事诉讼进入法院的数量，允许多种类型的调解主体主持调解并将其达成的调解协议纳入司法确认程序的范围，从而通过非诉的方式解决当事人之间的纠纷。

¹⁷ 《民事诉讼法》第二百零一条规定：“经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向下列人民法院提出：（一）人民法院邀请调解组织开展先行调解的，向作出邀请的人民法院提出；（二）调解组织自行开展调解的，向当事人住所地、标的物所在地、调解组织所在地的基层人民法院提出；调解协议所涉纠纷应当由中级人民法院管辖的，向相应的中级人民法院提出。”

三、《民事诉讼法》修改的反思

本次《民事诉讼法》修订的确能够缓解我国“案多人少”的矛盾，但是过分注重程序上的繁简分流并不能彰显程序正义，反而会对现有的民事诉讼程序体系造成破坏。本次《民事诉讼法》的修改主要存在以下两大问题：

（一）与《民法典》衔接不足

《民法典》的出台意味着我国民法进入法典化时代。实体法需要程序法的配合才能发挥更大的价值。因此对于《民法典》来说，《民事诉讼法》修订必须实现与《民法典》内容中的有效衔接，但是本次修订只是对表述上的名词加以修改，并没有实质性解决问题。例如《民法典》第九百九十七条¹⁸的人格权禁令制度。当事人是通过诉讼程序实现还是非诉程序实现？法院审查标准是形式审查还是实质审查等等问题都需要程序法加以明确规定，然而本次修订均没有对此加以涉及。任何局部修改都不仅要考虑内部系统的整体性，还要兼顾外部运行空间的协调性，因此必须注重《民事诉讼法》与《民法典》的衔接协调，实现二者之间的良性互动和效能双赢。

¹⁸ 《民法典》第九百九十七条规定：“民事主体有证据证明行为人正在实施或者即将实施侵害其人格权的违法行为，不及时制止将使其合法权益受到难以弥补的损害的，有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施。”

（二）当事人程序保障不足

合议制度是我国民事诉讼的基本制度，独任制属于辅助型的其他制度。合议制的预设功能在于发挥集体智慧、加强内部制衡并预防司法腐败；而独任制以提高裁判效率、节约司法资源为主要特点。如果为了回应“案多人少”的迫切性就过分扩张适用独任制，将动摇合议制的基本制度地位，减损其应有的制度功能。而且允许二审中适用独任制无异是对二审纠错目的的背离，减损当事人所享有的诉讼权利。

另外简易程序和小额诉讼程序适用范围的扩张从根本上并不能解决“案多人少”的问题，尤其是小额诉讼程序一审终审，直接剥夺了当事人的上诉权。虽然表面上看减少了上诉案件数量，但如果一味地扩张小额程序的适用范围而并不对配套规则行修改和完善，将在一定程度上牺牲当事人的程序选择权和程序保障权，进而减损裁判的公正性和认同度。减少上诉率应从根源处入手。我国上诉率高的制度原因在于上诉零门槛，而起诉条件高阶化。降低《民事诉讼法》第122条和127条的起诉条件，建立上诉条件实质化，要求上诉人具有上诉利益，实现起诉条件与上诉条件的置换，真正落实立案登记制度，提高一审案件质量，才能抑制二审程序的滥用。

四、结语

可以看到，本次《民事诉讼法》修订出确实起到了民事诉讼案件繁简分流、提升审判效率、便利诉讼的作用，但在修订过程中存在忽视民事诉讼与实体法之间衔接及协调问题。本次修订也让审判工作更加关注程序，更加注重程序正义的实现。