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如何准确地确定行政诉讼的被告——从行政法领域中授权和委托的联系和区别入手
2021-05-11 59

问题的提出

没有法律、法规、规章的规定,甲行政机关以文件的形式将其享有的行政职权授权乙行政机关行使,乙行政机关在行使上述行政职权时侵犯到行政相对人的合法权益,行政相对人如果提起行政诉讼的话,谁是适格被告?


上述问题表面上看是确定适格被告的问题,实质上是搞清楚行政法领域中“授权”二字在不同语境下所产生的法律效果的问题。无论在民法领域还是行政法领域,授权和委托的关系都是非常密切的,因此就需要进一步搞清楚授权和委托的联系和区别。


民法领域中的授权其实是授予代理权,一般是委托人委托受托人从事法律行为之前,先通过一定的方式(比如授权委托书)授予后者代理权,受托人(代理人)有了代理权之后以委托人(被代理人)的名义从事法律行为,法律后果依照代理的法律规定由委托人承担。而行政法领域中的授权可以分为两种情况,一种是法律、法规或者规章授权行政机关(包括其内设机构、派出机构)或者其他组织行使行政职权,这样一来,被授权的行政机关及其内设机构、派出机构或者其他组织就依法取得了相应的行政职权,在这种情况下“授权”中的“权”指的就是行政职权。由于行政主体的行政行为会直接影响到行政相对人的合法权益,因此只有在法律、法规或者规章明确地进行授权时,行政主体才能享有相应的行政职权。在这种情况下,依照法定职权作出行政行为的行政主体就是适格被告。

行政法领域中的另外一种情况是没有法律、法规、规章的规定,甲行政机关授权乙行政机关(包括行政机关内设机构、派出机构)或者其他组织行使行政职权,这种情况属于名为授权实为委托。上文已经明确行政职权只有法律、法规、规章可以授予,行政机关自行授权授予的其实不是真正的行政职权,而是一种代行行政职权的权利(类似于民法领域中的代理权),这样一来被授权者(类似于民法领域中的代理人)其实是代为行使归属于授权者(类似于民法领域中的被代理人)的行政职权,因此二者实际上是一种委托的关系(《行政诉讼法》第26条第5款和《最高院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第20条第3款规定的就是这种情形)。既然实质上是委托的关系,行政行为的法律后果自然应该由委托人(授权者)承担,如果行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益,委托人就是适格被告。


分析到这里,本文开头所提问题的答案已经呼之欲出了,由于甲行政机关在授权时没有法律、法规、规章的规定,因此甲、乙之间属于委托的法律关系,行政行为的法律后果应该由委托人(授权者)承担,因此甲行政机关为适格被告。


在现实中,还有一种情况,法律、法规、规章并没有直接授予丁行政机关行政职权,但是规定丙行政机关可以将其享有的个别行政职权授权丁行使。在这种情况下,如果丙以文件的形式将法律、法规、规章规定可以授权的行政职权授权丁来行使的话,丁仍然属于依法获得行政职权,因为丙对丁进行授权的根源来自于法律、法规、规章的明确规定。举例来说,《土地管理法》第44条第4款规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”,根据该规定,国务院可以依法授权省级政府行使在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的行政职权,此时省级政府取得行政职权实质上仍然来自于法律的规定,只不过形式上和第一种情况有些差异。

事实上,国务院于2020年3月1日发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发【2020】4号),其中提到“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”,因此目前省级政府已经依法取得了相应的行政审批权。


综上所述


在一个主体授权另一主体行使某项行政职权的情况下,确定适格被告时只需考察后一主体行使某项行政职权时有没有法律、法规、规章的明确规定,有明确规定时后一主体为适格被告,否则前一主体是适格被告。


附相关法律规定:

《民法典》第162条 代理人在代理权限内,以被代理人名义实施的民事法律行为,对被代理人发生效力。

《民法典》第165条 委托代理授权采用书面形式的,授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期限,并由被代理人签名或者盖章。

《行政诉讼法》第26条第5款  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。

《最高院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第20条第3款  没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

《土地管理法》第44条第4款  在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。


本文作者


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张建辉

河南天基律师事务所律师

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债法(对合同案件研究颇多,尤其喜欢做合同案件),行政法(对土地问题研究较多)。在竞争日益激烈的法律服务市场,坚持走专业化道路,秉持长期主义的发展战略,致力于源源不断地为客户创造更大的价值。


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